淺議保安業(yè)的發(fā)展與社會(huì)控制體系的重構(gòu)
隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們安全需求的增多，在維護(hù)社會(huì)秩序方面，警察一元主體的社會(huì)控制體系顯得有些力不從心，保安服務(wù)公司的產(chǎn)生有效地緩解了這個(gè)問題。但在現(xiàn)實(shí)中，如何劃分保安服務(wù)公司與公安機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)范圍、職責(zé)權(quán)力，以及保安服務(wù)公司能否成為與公安機(jī)關(guān)并駕齊驅(qū)的社會(huì)控制體系中的又一主體，這都是在我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展中亟待解決的問題。
當(dāng)前警察一元控制主體維護(hù)社會(huì)秩序的現(xiàn)狀
改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，社會(huì)轉(zhuǎn)型加速，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化。與此相伴的是社會(huì)控制能力弱化，社會(huì)矛盾增多，利益沖突加劇，傳統(tǒng)的社會(huì)控制體系已很難適應(yīng)當(dāng)下的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，我國(guó)面臨著社會(huì)控制體系的重構(gòu)，但是傳統(tǒng)因素的解體速度與現(xiàn)代化因素的形成速度間有一定的異步性，導(dǎo)致了社會(huì)控制體系出現(xiàn)“相對(duì)真空”的狀態(tài)，所以社會(huì)控制出現(xiàn)了許多空缺、漏洞，導(dǎo)致社會(huì)秩序一定程度的紊亂。
在依法治國(guó)的社會(huì)中，我國(guó)在社會(huì)控制上依然強(qiáng)調(diào)依靠政府的管理力量，行政色彩濃厚，社會(huì)力量參與管理的積極性沒有被充分調(diào)動(dòng)，從而導(dǎo)致管理的效益難以提高。在我國(guó)，公安機(jī)關(guān)是實(shí)施社會(huì)控制的基本力量，是社會(huì)控制的主要職能部門，在社會(huì)控制體系中占有重要的地位。
警察在社會(huì)控制中發(fā)揮的作用毋庸置疑，但隨著各國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，各類犯罪數(shù)量激增，犯罪手段日趨高科技化，加之人們對(duì)安全服務(wù)的需求越來越多，單單依靠警察這一公共的行政力量來預(yù)防、打擊違法犯罪活動(dòng)，再加上提供安全服務(wù)，就愈加顯得力不從心，僅僅依靠警察這一元主體來進(jìn)行社會(huì)控制已不適應(yīng)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)狀況。傳統(tǒng)警察一元主體控制體系所帶來的不能滿足社會(huì)日益增多的安全需求和警力不足的問題困擾著世界上的各個(gè)國(guó)家，各國(guó)也都在進(jìn)行警務(wù)改革。近些年，國(guó)外“警務(wù)社會(huì)化”引領(lǐng)的警務(wù)改革浪潮也漂洋過海來到了中國(guó)。“向素質(zhì)要警力”、“向科技要警力”、“警力有限，民力無窮”等理念頻頻提出并付諸實(shí)踐，這雖然在一定程度上緩解了緊張的警察力量，提高了警察的工作效率，但隨著我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的加速和深化，警力不足依然是掣肘公安機(jī)關(guān)的重要問題。
保安服務(wù)公司產(chǎn)生的理論支撐與現(xiàn)實(shí)必然性
任何事物都有其產(chǎn)生與發(fā)展的必然性，保安服務(wù)公司也不例外。近代的西方社會(huì)，經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，原有的政府管理模式不再適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)，人們不斷尋求有關(guān)政府改革的模式，這一時(shí)期出現(xiàn)了很多有關(guān)政府改革的理論，公共治理理論就是其中之一。所謂公共治理理論，簡(jiǎn)而言之就是政府要放權(quán)，政府部門不要大包大攬，要有自知之明，做自己應(yīng)該做的事情，把可以交給社會(huì)、交給市場(chǎng)做的事情讓渡出去，也就是我們常說的“做掌舵者而不是劃槳人”。公共治理是一種區(qū)別于傳統(tǒng)政府管理模式的新型社會(huì)管理模式，在這種模式中，政府部門與非政府組織，公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)相互合作，分享管理權(quán)力，通過多種管理手段，共擔(dān)責(zé)任與義務(wù)，從而達(dá)到實(shí)現(xiàn)公共利益的目的。這種管理模式有以下三個(gè)特征：第一，治理目標(biāo)上求公共利益;第二，治理主體多元化;第三，治理手段與方式的多樣化。這一理論同樣可以解釋公安機(jī)關(guān)和保安服務(wù)公司的關(guān)系。公安機(jī)關(guān)把部分安全服務(wù)業(yè)務(wù)交給保安服務(wù)公司來做，為社會(huì)提供個(gè)別群體要求的安全服務(wù)，這有助于整體社會(huì)秩序的安定;其次，保安服務(wù)公司與公安機(jī)關(guān)共同協(xié)作，公安機(jī)關(guān)運(yùn)用行政的手段，保安服務(wù)公司作為企業(yè)運(yùn)用市場(chǎng)的手段，二者同時(shí)作為社會(huì)控制的主體維護(hù)社會(huì)秩序。
隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，越來越多的公民、企業(yè)等提出了更多的安全需求，而這些需求對(duì)于警察這一國(guó)家公職人員來說，放棄公共服務(wù)而去為某個(gè)社會(huì)個(gè)體服務(wù)不太現(xiàn)實(shí)，不過，有需求就有市場(chǎng)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的今天，各國(guó)為了適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，紛紛將部分安全服務(wù)業(yè)務(wù)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，保安服務(wù)公司應(yīng)運(yùn)而生。公安機(jī)關(guān)把一部分安全服務(wù)分給保安服務(wù)公司，一方面可以節(jié)省本身經(jīng)費(fèi)、警力等資源，另一方面又可以滿足社會(huì)中個(gè)別群體的安全需求。另外這也符合我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的大趨勢(shì)，所以自1984年，廣東省深圳市組建了我國(guó)第一家保安服務(wù)公司——蛇口保安服務(wù)公司以來，我國(guó)保安服務(wù)業(yè)不斷發(fā)展壯大。
保安服務(wù)公司在社會(huì)控制體系中的作用
保安服務(wù)公司在維護(hù)社會(huì)秩序、預(yù)防違法犯罪、協(xié)助公安機(jī)關(guān)工作等方面已經(jīng)顯示出了自己的優(yōu)勢(shì)，保安服務(wù)公司的產(chǎn)生實(shí)際上已經(jīng)引起了警察體系的重構(gòu)，打破了傳統(tǒng)的一元警務(wù)控制體系，使傳統(tǒng)的一元主體(警察)轉(zhuǎn)變?yōu)槎黧w(警察、保安)。雖然治保會(huì)、治安聯(lián)防隊(duì)等群防群治組織也是維護(hù)社會(huì)治安的主體，但這些組織的活動(dòng)僅局限在一定范圍內(nèi)，而保安服務(wù)公司的活動(dòng)是面向全社會(huì)的，所以筆者認(rèn)為保安服務(wù)公司才可以稱得上是真正意義上的警務(wù)控制體系中的又一主體。用公共治理理論分析警務(wù)體系重構(gòu)就是公安機(jī)關(guān)這一政府部門把不必要的管理或服務(wù)活動(dòng)交給市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)管理主體多元化，以此來減輕自身負(fù)擔(dān)和提高效益。
保安服務(wù)公司自創(chuàng)立以來發(fā)展極為迅速，保安業(yè)務(wù)由單一的人力防范，發(fā)展為人防、技防、犬防、押運(yùn)、保安咨詢、勞務(wù)輸出等為一體的全方位的保安服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。保安服務(wù)公司作為維護(hù)社會(huì)治安的又一主體，作用不容忽視，主要表現(xiàn)在以下三方面：
第一，協(xié)助公安機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)秩序。保安服務(wù)公司在為客戶提供安全服務(wù)的過程中，通過立崗執(zhí)勤、安全檢查、夜間巡邏、押運(yùn)、保管貴重危險(xiǎn)物品、提供技術(shù)防范設(shè)施等，協(xié)助公安機(jī)關(guān)預(yù)防和制止各種違法犯罪活動(dòng)，成為維護(hù)社會(huì)治安穩(wěn)定的一支重要力量。
第二，保安業(yè)已日益成為社會(huì)控制體系中不可或缺的部分。保安業(yè)可以承擔(dān)警方的社會(huì)安全防范工作，緩解公安機(jī)關(guān)警力不足。同時(shí)，又滿足了社會(huì)各界不同層次的安全需求，與公安機(jī)關(guān)一起構(gòu)成了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的社會(huì)公共安全保障體系。
第三，保安業(yè)帶來了良好的社會(huì)效益。保安服務(wù)公司作為為社會(huì)提供專業(yè)化、有償安全防范服務(wù)的特殊企業(yè)，在完成自身任務(wù)的同時(shí)，還可以對(duì)各單位、廣大群眾進(jìn)行安全防范宣傳教育，在實(shí)現(xiàn)自身經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)了較好的社會(huì)效益。
在北京奧運(yùn)會(huì)安保過程中，31個(gè)奧運(yùn)會(huì)競(jìng)賽場(chǎng)館、15個(gè)非競(jìng)賽場(chǎng)館、23個(gè)訓(xùn)練場(chǎng)館、107家簽約飯店、2個(gè)媒體村、3個(gè)新聞中心等場(chǎng)所中，都有保安員的身影;興奮劑檢查樣品、奧運(yùn)會(huì)獎(jiǎng)牌、奧運(yùn)會(huì)比賽槍支都由中國(guó)的保安押運(yùn)企業(yè)負(fù)責(zé)押運(yùn)。奧運(yùn)一役中，中國(guó)保安的表現(xiàn)，可謂“大獲全勝”。
現(xiàn)實(shí)中保安服務(wù)公司的尷尬地位
保安服務(wù)公司對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的積極作用毋庸置疑，但是我國(guó)保安業(yè)起步較晚，在現(xiàn)實(shí)中不可避免會(huì)產(chǎn)生一些問題，像非正規(guī)保安等。同時(shí)將保安服務(wù)公司與公安機(jī)關(guān)的關(guān)系界定為“領(lǐng)導(dǎo)與管理”，帶有強(qiáng)烈的行政色彩，這在無形中否定了保安業(yè)的主體地位，造成政企不分、濫用職權(quán)、關(guān)系不暢等現(xiàn)象。為了更好地發(fā)揮保安服務(wù)公司的社會(huì)控制主體作用，筆者認(rèn)為需要對(duì)其與公安機(jī)關(guān)的關(guān)系，對(duì)其業(yè)務(wù)范圍、權(quán)力權(quán)限加以明確。
目前，根據(jù)2009年9月國(guó)務(wù)院通過的《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》(以下稱《條例》)的規(guī)定，保安服務(wù)公司是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，只接受公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理，二者之間并沒有上下級(jí)關(guān)系。這也是公安部倡導(dǎo)的公安機(jī)關(guān)由“辦”保安到“管”保安的轉(zhuǎn)變。但現(xiàn)實(shí)中，一些公安機(jī)關(guān)往往把保安服務(wù)公司當(dāng)作自己的下屬機(jī)關(guān)或者是自辦企業(yè)，甚至拿保安服務(wù)公司的資金充當(dāng)自己的經(jīng)費(fèi)。保安業(yè)的管理體制理不順將大大阻礙其維護(hù)社會(huì)秩序的作用。保安服務(wù)公司是提供保安服務(wù)的企業(yè)，是獨(dú)立的法人，其應(yīng)該受市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)。公安機(jī)關(guān)是政府部門，保安服務(wù)公司是企業(yè)，政企要分家。保安服務(wù)公司提供的服務(wù)可以說是公共產(chǎn)品，任何公民和團(tuán)體都可正當(dāng)?shù)毓陀帽０矄T，既然這種服務(wù)是公共產(chǎn)品，那么政府組織就應(yīng)該放手把這些產(chǎn)品的提供交給保安服務(wù)公司來做，政府負(fù)責(zé)監(jiān)督，由此追求社會(huì)公共利益的最大化。像英國(guó)的“Group4”公司，在1993年就被內(nèi)務(wù)部指定承包管理監(jiān)獄，為法庭提供保安服務(wù)。保安服務(wù)公司不是公安機(jī)關(guān)的下屬機(jī)構(gòu)，也不是其附屬機(jī)構(gòu)，應(yīng)該確立二者平等的主體地位，建立保安服務(wù)公司與公安機(jī)關(guān)的合作關(guān)系。
此外，《條例》對(duì)保安服務(wù)公司的業(yè)務(wù)作了明確規(guī)定，第二條中規(guī)定的保安服務(wù)范圍包括：一、保安服務(wù)公司根據(jù)保安服務(wù)合同，派出保安員為客戶單位提供的門衛(wèi)、巡邏、守護(hù)、押運(yùn)、隨身護(hù)衛(wèi)、安全檢查以及安全技術(shù)防范、安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等服務(wù);二、機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位招用人員從事的本單位門衛(wèi)、巡邏、守護(hù)等安全防范工作;三、物業(yè)服務(wù)企業(yè)招用人員在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)開展的門衛(wèi)、巡邏、秩序維護(hù)等服務(wù)。從中可以看出，當(dāng)今保安服務(wù)公司所從事的大多是門衛(wèi)、站崗、巡邏、押運(yùn)、安全檢查等層次較低的人防項(xiàng)目活動(dòng)。
《條例》第二十九條還對(duì)保安員的權(quán)限作了規(guī)定，保安員的權(quán)力與普通公民沒有太大的區(qū)別，當(dāng)他們?cè)诎l(fā)現(xiàn)違法犯罪時(shí)只有扭送、保護(hù)現(xiàn)場(chǎng)等義務(wù)，而沒有優(yōu)于普通公民的處置權(quán)力，這導(dǎo)致了保安員在從事危險(xiǎn)性業(yè)務(wù)中的責(zé)權(quán)不平衡的現(xiàn)象。以上這些管理體制不順，缺少權(quán)力等問題都使保安服務(wù)公司在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中處于尷尬的境地。
國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的借鑒
怎樣劃分保安服務(wù)公司與公安機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)范圍，也就是公安機(jī)關(guān)應(yīng)該把哪些原有的警務(wù)活動(dòng)交給保安服務(wù)公司來承擔(dān)，是構(gòu)建警務(wù)二元主體必須解決的問題。在這方面我國(guó)并沒有明確的法律來對(duì)其進(jìn)行劃分，在現(xiàn)實(shí)中警察依然承擔(dān)著大量的非必要的警務(wù)活動(dòng)。對(duì)此，筆者認(rèn)為我國(guó)可以借鑒新加坡保安業(yè)的經(jīng)驗(yàn)。新加坡的保安業(yè)分為官辦和民辦兩種形式：工商保安服務(wù)公司和私人保安服務(wù)公司。工商保安服務(wù)公司是新加坡官辦的保安機(jī)構(gòu)，隸屬于國(guó)家內(nèi)務(wù)部。新加坡頒布的《工商保安服務(wù)公司法令》中明確了其輔助警察的地位，其高級(jí)職員由內(nèi)務(wù)部任命，保安員授銜并配備武器，其與警察的區(qū)別僅僅是沒有調(diào)查、破案的權(quán)力。工商保安服務(wù)公司實(shí)行有償服務(wù)，收入除納稅外不上交，用于自身的發(fā)展。新加坡的私人保安業(yè)也由內(nèi)政部管理，保安員不得配備警械，只從事一般的保安咨詢及人防、技防服務(wù)。
新加坡這兩種保安服務(wù)公司的業(yè)務(wù)范圍很明確。工商保安服務(wù)公司的業(yè)務(wù)范圍有：承擔(dān)政府部門、各國(guó)駐新大使館、知名人士住宅的警衛(wèi)任務(wù);承擔(dān)政府執(zhí)法人員、銀行及商業(yè)的收銀人員的武裝護(hù)衛(wèi);承擔(dān)銀行、金銀珠寶店等的守護(hù)任務(wù);供應(yīng)、安裝與維修所設(shè)計(jì)的安全防范系統(tǒng)，供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)的硬件與軟件，開展網(wǎng)絡(luò)保安等。私人保安業(yè)的經(jīng)營(yíng)范圍有：商業(yè)機(jī)密案件;家庭失和案件和個(gè)人機(jī)密案件。新加坡的私人保安業(yè)有權(quán)承辦民事案件的取證，這樣可以使警方能集中精力打擊違法犯罪。
鑒于國(guó)外保安業(yè)發(fā)展較早，模式較先進(jìn)，筆者認(rèn)為我國(guó)保安業(yè)的發(fā)展可以借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，在法律層面對(duì)保安服務(wù)公司的業(yè)務(wù)范圍、權(quán)力權(quán)限以及其與公安機(jī)關(guān)的關(guān)系作一明確的規(guī)定，在法律上確定保安業(yè)在社會(huì)控制體系中的主體地位。相比新加坡《工商保安服務(wù)公司法令》和韓國(guó)《用益警備業(yè)法》，我國(guó)的立法相對(duì)較晚，這不僅不利于保安業(yè)自身的發(fā)展，更重要的是不利于保安服務(wù)公司發(fā)揮維護(hù)社會(huì)安全與秩序的作用。
結(jié)論
作為保安服務(wù)公司，其應(yīng)該以市場(chǎng)為導(dǎo)向，努力拓展業(yè)務(wù)范圍，鞏固和提升自己的主體地位。保安業(yè)是因市場(chǎng)需求而產(chǎn)生的，其業(yè)務(wù)范圍的擴(kuò)展也應(yīng)以市場(chǎng)為導(dǎo)向，哪里有需求，哪里就應(yīng)有服務(wù)，市場(chǎng)有所需，保安服務(wù)公司就要有所為。當(dāng)然，這里所說的有所為是合法行為。我國(guó)所頒布的有關(guān)保安業(yè)的法規(guī)中，對(duì)保安服務(wù)公司的業(yè)務(wù)范圍規(guī)定的都很籠統(tǒng)，這在一定程度上也給保安服務(wù)公司很大的自由，只要不違法，業(yè)務(wù)可以自己開展。像私家偵探業(yè)務(wù)在我國(guó)內(nèi)地還不是很多，但在國(guó)外已頗具規(guī)模。此外，隨著國(guó)際恐怖主義的出現(xiàn)，出國(guó)人員在國(guó)外被綁架殺害的案件時(shí)有發(fā)生，怎樣保護(hù)這些出國(guó)人員的安全，保安服務(wù)公司完全可以開拓國(guó)際保安業(yè)務(wù)來滿足這種需求。
綜上所述，筆者認(rèn)為保安業(yè)已經(jīng)在社會(huì)控制體系中樹立了自己的主體地位，其發(fā)展已經(jīng)改變了傳統(tǒng)的警察體系。目前我國(guó)保安業(yè)的發(fā)展還不成熟，問題還有很多，怎樣加強(qiáng)鞏固其自身的社會(huì)控制主體地位還需很多努力，隨著有關(guān)法律的完善，業(yè)務(wù)范圍、權(quán)限的明確化，保安業(yè)作為社會(huì)控制新主體的作用會(huì)愈加凸顯。
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